作者：潜砺

摘要

评标专家在工程建设招标投标与政府采购活动中具有关键影响，其评审独立性、公正性直接关系到中标结果与公共资源配置效率。基于“双法体系”（招标投标法与政府采购法），本文识别了评审费制度运行中的三类结构性失衡：责任主体与支付主体错位、统一标准与实际劳动不匹配、执行差异与攀比心理叠加并滋生不当激励。在承认“评审费纳入代理服务费并由招标代理机构支付”的行业惯例前提下，提出六项治理路径：制度承认受托代付、标准动态调整、平台化结算、数据化监测、刚性问责与行业自律。本文的贡献在于构建了一个可执行、可追溯、可问责的治理闭环，为评审费回归合理劳动报酬本位提供制度化方案。

关键词

评标专家；评审费；招标代理机构；治理路径

一、引言

评标专家制度是我国招标投标和政府采购法律制度中的核心环节。自20世纪90年代我国建立招标投标制度以来，如何通过专家评审机制保障评标活动的科学性、公正性与权威性，一直是制度设计的重点。作为专业意见的提供者，评标专家被赋予对投标文件进行技术性、经济性审查和比较的职责，其独立性与廉洁性直接关系到中标结果的公平合理，进而关系到公共资源配置效率与工程质量安全。

为保障专家履职积极性与合法权益，国家及地方陆续出台《评标专家和评标专家库管理办法》，并由财政、发改、住建等主管部门制定了评审费支付标准。这些规定试图通过“合理的劳务报酬”机制，既补偿专家劳动，又维系其独立性。然而，制度运行多年后，实践中暴露出一系列矛盾：

第一，支付主体的制度规定与现实操作不一致。法律规定原则上应由招标人或采购人承担费用，但现实中几乎普遍由招标代理机构代发。这种“制度与惯例的错位”造成责任模糊，成为矛盾焦点。

第二，报酬标准与劳动付出存在落差。多数省份标准偏低且多年未调整，难以反映复杂项目、跨天评审的实际劳动强度，专家普遍产生“不公平感”。

第三，攀比心理与负面舆论蔓延。不同代理机构支付水平存在差异，引发专家之间比较，甚至形成“谁家大方、谁家抠门”的舆论场，损害行业形象。

第四，不当激励与腐败风险凸显。当报酬不足以弥补付出，部分专家可能寻求“外部补偿”，个别代理机构或投标人通过额外支付影响专家判断，导致倾向性评分甚至串谋腐败。

这些问题不仅导致专家与代理机构之间的矛盾频发，也使制度运行偏离了“合理报酬—独立评审”的初衷。可以说，评审费问题已经超越单纯的“费用标准”层面，而演变为影响制度公正性与行业治理的重要变量。

因此，本文以招标投标法体系与政府采购法体系为规范框架，聚焦评审费的“法律定位—现实惯例—行为博弈—治理路径”，力图揭示制度运行中的结构性矛盾，并提出可落地的治理方案，以推动评审费回归合理劳动报酬，保障评标的独立与公正。

二、法律与制度框架：双法体系的定位

在我国，评标专家制度主要依托 《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例 和 《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例 两大法律体系。这两个体系虽然适用范围不同，但都确立了专家在评标活动中的核心地位，并涉及其劳务报酬问题。

（一）招标投标法体系的制度设计

在工程建设项目领域，《招标投标法》第三十七条规定，评标委员会应由招标人代表和有关技术、经济等方面的专家组成。专家须根据招标文件的评标标准和方法，独立、公正地提出评审意见。

关于评审费用，《招标投标法》本身未规定具体支付办法，仅在原则上要求：评标活动的相关费用由招标人承担，并应计入项目成本。然而，由于缺乏国家层面的统一细则，各地通常由发展改革、住建等主管部门出台地方性指导性文件，但执行上弹性较大。

在实际运行中，行业逐渐形成一种惯例：评审费被视作代理机构组织评标的必要开支，包含在招标代理服务费中，由招标代理机构直接支付给专家。这笔费用在财务上作为代理机构的运营成本加以列支。尽管法律未明确规定，但因其便利性与可操作性，该做法已在实践中普遍固化为惯例。

地方性规范的细化——以云南省为例

以云南省为代表的部分地区，已经在地方性文件中对评审费的支付主体和具体标准进行了细化。《云南省综合评标专家库和评标专家管理办法》明确规定：评标专家在评标期间的就餐、住宿等费用由招标人或其委托的招标代理机构负责安排和支付。这一规定实际上承认了代理机构作为受托方代为支付的惯例，使“法律责任主体在招标人、操作支付主体在代理机构”的分工得到制度确认。

此外，该办法还对特殊情形作出安排：一是在非专家原因导致项目未能正常评标时，按100元/人/次的标准给予补助；二是对跨省远程异地评标，规定按两地标准就高不就低的原则执行。这些规定不仅细化了支付责任，还增加了补偿机制和跨区域的协调规则，体现了地方层面对专家权益保障和实践可行性的平衡。

（二）政府采购法体系的制度设计

在政府采购领域，《政府采购法实施条例》对专家劳务报酬问题规定得更为明确：评审专家因参加评审取得的劳务报酬，应当按照财政部门制定的标准支付。各地财政部门普遍建立了标准化的专家费支付制度，主要体现为：

1. 支付主体：原则上由采购人或集中采购机构承担，但在实际操作中，仍常常通过代理机构代发。

2. 支付标准：财政部门统一制定，例如按“半天、全天”或“延时、跨天”分档，部分地区还对项目取消、等待费用等情况作出补偿性规定。

3. 禁止行为：专家不得接受任何超出标准之外的额外补偿，否则将承担相应法律责任。

这一体系的特点是规制细致、执行刚性，尤其是在政府采购领域，财政部门的统一监管保证了制度的可操作性。

（三）两大体系的共性与差异

1. 共性

两大体系均强调专家应获得合理报酬，禁止收受不当利益，以保障其独立性与公正性。

2. 差异

· 制度严密度不同：政府采购法体系的制度更为细致和刚性，支付标准由财政部门统一规定；而招标投标法体系则原则性较强，缺乏统一细则，导致地方差异较大。

· 支付主体与执行方式不同：政府采购法明确由采购人支付，但操作中常借助代理机构代发；招标投标法虽规定由招标人承担费用，但现实中评审费被纳入招标代理费，由代理机构支付，形成“制度责任在招标人、现实成本由代理机构承担”的格局。

· 监管路径不同：政府采购体系由财政部门统一监督；招标投标体系则分散在发改、住建、交通等行业主管部门，执行标准和监管力度存在差异。

本文将相关规范按位阶区分为：法律与行政法规（法/实施条例）→ 部门规章 → 地方规范性文件 → 平台规则与行业自律文件。评审费制度的支付位阶与执行位阶存在天然错配：前者确立于法与部门规章层面，后者主要依赖地方规范与平台规则实现。因此，若不在地方性与平台性规则中明确代理机构代付的受托属性与列支口径，实践环节就容易出现“责任与成本错位”。

（四）制度落差与现实困境的根源

这种双轨制的制度安排在实际执行中带来了三方面的矛盾：

1. 法律规定与操作惯例不一致：制度层面强调由招标人或采购人支付，但实践中几乎普遍由代理机构在财务上消化。

2. 标准统一与地方差异并存：政府采购体系下财政部门强制执行统一标准，而工程建设招投标领域因地方差异，标准松散、执行不一。

3. 成本负担与责任错位：在招标投标实践中，代理机构需要以自身成本支付专家费，但社会舆论和专家认知中，这笔费用往往被放大，甚至成为比较代理机构“厚道”与否的依据，从而引发不必要的冲突与偏见。

由此可见，评审费问题并非单纯的“费用多少”问题，而是深植于制度设计与行业惯例错位的结构性矛盾中。只有承认代理机构支付的现实路径，并在制度层面给予明确定位，才能真正缓解由此引发的争议与风险。

三、现实困境：制度设计与操作惯例的错位

尽管法律与地方政策对评标专家劳务报酬已有原则性规定和部分细化标准，但在实践层面仍然存在较为突出的矛盾与问题。这些问题集中体现在支付方式、报酬水平、社会认知和行为风险四个方面，形成了制度与现实之间的张力。

（一）支付主体规定与代理机构实际操作之间的错位

从制度层面看，无论是招标投标法体系还是政府采购法体系，都强调专家费应由招标人或采购人承担。但在实践中，几乎所有的项目都通过招标代理机构支付：评审费被直接纳入招标代理服务费，由代理机构在财务上列支，形成其运营成本的一部分。该做法具有较高的组织效率，但在缺乏明确法源与合同载明的情况下，易引发“责任主体—支付主体”错位：

· 责任主体：制度规定是招标人；

· 支付主体：现实中是代理机构。

这种“责任在招标人、支付在代理机构”的错位，造成代理机构在与专家互动时成为“第一责任人”，而招标人反而处于幕后。不过，像云南省这样通过《综合评标专家库和评标专家管理办法》明确“招标人或其委托代理机构负责安排和支付”的做法，实际上在制度层面承认并固化了这一惯例，减少了支付环节的模糊性。这类地方性制度探索，有助于缓和责任与支付之间的冲突，但在全国范围内仍存在差异。

（二）报酬标准与劳动付出之间的落差

多数省份的专家费标准已多年未调整，普遍偏低，难以反映不同项目的复杂性和专家实际投入。例如：

· 大型复杂项目：往往需要跨天工作，专家需持续高强度审阅和讨论，报酬却与普通项目无异；

· 小型简单项目：评标时间较短，但仍按固定标准支付，导致资源配置不均衡。

这种“报酬刚性—劳动差异”的失衡，使专家产生心理落差，认为报酬无法体现其专业价值。部分专家甚至把“低标准”解读为对自身能力的不尊重，从而影响评审过程中的职业心态。

（三）攀比心理与负面认知的放大

由于代理机构是直接支付方，不同机构在执行标准时存在差异：

· 有的机构严格按照财政或主管部门规定执行；

· 有的机构为了“取悦专家”，在标准之外额外补贴。

这种差异引发了专家之间的攀比心理，也导致了对代理机构的不客观评价。在专家群体中常流传“这家机构大方，那家机构抠门”的议论，使代理机构在没有自主裁量空间的情况下反而背负口碑风险。久而久之，这种负面认知会削弱行业整体形象，甚至影响专家在评标过程中的中立性。

（四）不当激励与腐败风险的滋生

当“统一标准—差异劳动”的结构性错配长期存在，且“费用差异”的社会叙事不断被放大时，外部不当激励易被触发：

1. 专家寻求额外利益：部分专家可能在评标过程中暗示或要求“补偿”，否则心存不满。

2. 代理机构迎合或妥协：为了维护关系，有的机构暗中加码支付，突破制度底线。

3. 投标人介入腐蚀：部分投标人趁机以“额外好处”换取专家倾向性评分，甚至形成团伙化腐败。

由“标准刚性偏低—横向攀比—隐性加码—倾向性评分”构成的风险链，将持续侵蚀评标独立性与制度公信。

（五）代理机构形象与行业生态的双重受损

代理机构一方面必须承担专家费的支付成本，另一方面却因为严格执行标准而被专家误解为“抠门”，或因为不敢突破标准而失去“口碑”。这使得代理机构在专家群体中处境尴尬，行业整体形象受到削弱。同时，部分专家因报酬问题产生对立情绪，导致评标现场争执、矛盾频发，进一步破坏制度运行的严肃性。

当前评审费制度运行中的困境，实质上体现为“责任、标准、执行、激励”四个方面的错位，构成制度性瓶颈。

四、行为与博弈剖析：多方关系的扭曲

评标专家费问题，并非单纯的“费用支付”问题，而是由多主体参与的制度博弈。在招标投标活动中，招标人、代理机构、评标专家、投标人构成了一个复杂的利益网络。不同主体对“费用”有着不同期待和策略选择，这些互动最终影响评标的独立性与公正性。

（一）专家与代理机构之间：支付与认知的矛盾

在现实中，代理机构是专家费的直接支付者，但并非制度规定的最终责任主体。这导致了两方面矛盾：

1. 成本负担的错位：代理机构需将专家费纳入代理服务费中，形成成本支出。但由于代理费市场化竞争激烈，服务费往往被压低，专家费支出成为沉重负担。

2. 认知评价的偏差：专家常将费用多少与代理机构“厚道与否”挂钩，而忽略其受制度约束的事实。结果，严格执行标准的代理机构反而失去专家“好感”，而违规加码的机构则获得正面口碑，形成逆向激励。

在博弈论视角下，这是一种“囚徒困境”：代理机构若单独守规，则可能失去专家认同；若都违规补偿，则整体制度失效，陷入“劣币驱逐良币”。

（二）专家与投标人之间：不当激励的暗链

专家应当保持独立，但在费用不足、攀比心理扩散的环境中，部分专家可能寻求“外部补偿”。投标人则可能利用这一漏洞，提供隐性报酬以换取倾向性打分。

· 专家策略：若仅靠标准费用难以满足期望，部分专家可能以“潜规则”获取额外利益。

· 投标人策略：在激烈竞争下，个别投标人通过“买分”手段提高中标概率。

这使得评标环节从“规则博弈”蜕变为“灰色博弈”，极大地损害制度公信力。

（三）代理机构之间：支付水平的竞逐

代理机构在支付专家费上的差异，逐渐演化为行业内部的“竞争维度”：

· 守规机构：严格执行标准，但被认为“抠门”；

· 违规机构：额外补偿以取悦专家，赢得口碑，却破坏制度规则。

这种“竞逐”使得代理机构陷入被动，形成“如果不超额支付，就可能被边缘化”的压力。长此以往，行业整体陷入激励扭曲的恶性循环。

（四）招标人与代理机构之间：责任转移与制度空位

从法律上看，招标人才是费用最终承担者，但现实中费用已被整合进代理服务费。这样一来：

· 招标人“名义上负责”，但不直接面对专家；

· 代理机构“实质上支付”，却承担了专家关系与舆论压力。

这种责任转移导致制度空位：专家对费用不满时，抱怨的对象是代理机构，而不是法律意义上的责任主体招标人。这种现象弱化了招标人应有的主体责任，扭曲了制度预期。

（五）多方博弈的系统性后果

综合来看，评审费问题形成了一个四方博弈格局：

· 专家：追求合理甚至更高的报酬；

· 代理机构：支付成本被动化、声誉风险放大；

· 招标人：责任主体名存实亡，缺位于操作环节；

· 投标人：利用制度漏洞，通过不当利益渗透影响评标。

其后果是：

1. 逆向选择：遵守规则的代理机构和专家被边缘化，违规行为反而获得回报；

2. 激励错位：费用从合理报酬工具异化为腐蚀评标公正性的渠道；

3. 制度失灵：法律规定的责任主体（招标人）与实践操作主体（代理机构）脱节，监管成本增加。

从制度经济学角度看，这是一种典型的“激励与约束失衡”现象：报酬制度未能发挥正向激励作用，反而在现实博弈中演变为扭曲激励，滋生腐败与失范。

综合来看，评审费问题构成一个“四方博弈”：专家追求更高报酬，代理机构承担支付压力，招标人责任弱化，投标人可能介入腐蚀。由此引发逆向选择、激励错位与制度失灵，典型地体现了制度经济学中的“激励—约束失衡”。

因此，破解这一困境的关键在于：通过制度设计重新平衡各方博弈关系，使评审费回归“合理报酬”的本位，而不是演化为制度风险的源头。

五、治理路径：承认惯例与制度优化的结合

评标专家费问题的复杂性在于，它既涉及法律责任与制度规范，又涉及行业惯例与现实操作。单纯依赖法律条文难以解决，单靠行业自律也不足以遏制乱象。因此，需要在承认现实惯例的前提下，通过制度优化与治理机制构建，形成可执行、可追溯、可问责的闭环。

（一）制度承认代理机构支付：厘清责任边界

问题：法律规定招标人或采购人是费用责任主体，但现实中专家费普遍由代理机构支付并计入代理服务费。这种“责任在招标人、操作在代理机构”的错位，造成了责任空转。

对策：

· 在修订或解释层面，明确规定：评审费最终由招标人承担，但可通过招标代理机构代为支付，且必须在招标代理合同和财务科目中单独列示。

· 要求代理机构在支付时，注明“受招标人委托代付”的性质，防止外界误解为代理机构自行决定标准。

效果：通过制度承认，既保持招标人主体责任的法律原则，又赋予代理机构操作上的合法性，避免责任模糊。

（二）标准细化与动态调整：匹配劳动付出

问题：现有专家费标准大多固定且偏低，难以反映不同项目复杂度和专家实际劳动投入，导致专家心理落差和不满。

对策：

· 建立“基准标准+浮动系数”机制：基准标准由省级财政或主管部门统一制定，浮动系数根据项目规模、复杂度、评标时长（跨天、夜间）、专家职责（组长）等情形确定。

· 建立动态调整机制，参考物价水平、行业收入变化，每3—5年对标准进行修订。

效果：通过标准的精细化与动态化，使专家费与劳动付出更加匹配，减少因“标准过低”引发的矛盾。

（三）平台化结算与透明支付：防止争议与攀比

问题：目前专家费大多由代理机构现场支付，导致议价、攀比甚至争执的发生，且支付过程缺乏留痕。

对策：

· 在公共资源交易平台或行业协会平台设立“专家费结算模块”，实现评标专家抽取、考勤记录、费用结算一体化。

· 代理机构在系统中录入项目信息，系统根据标准自动核算应支付费用，并通过银行划付到专家实名账户。

· 禁止现场现金支付或议价，支付凭证自动留痕，便于监管。

效果：通过平台化和透明化，既减少争议，也防止专家间的横向攀比，让专家费回归“合理补偿”本位。

（四）数据化监测与信用约束：防范不当激励

问题：在报酬不足或支付差异背景下，部分专家可能寻求额外利益，甚至出现倾向性打分。缺乏有效的监测手段，使这种行为难以及时发现。

对策：

· 建立专家评分数据分析机制，对评分结果进行统计学检测。

· 建立专家信用档案，将其评审记录、报酬领取、违规情况统一归集，形成长期评价。

· 对出现异常的专家，实施“约谈—培训—限期禁评—列入黑名单”的递进式措施。

效果：通过大数据与信用约束相结合，提升违规行为的发现率和惩戒力，形成有效威慑。

（五）刚性问责与法律责任：堵塞灰色空间

问题：部分代理机构违规加码支付，部分专家收受投标人好处费，但处罚不足，导致违法成本偏低。

对策：

· 对违规代理机构，依法追责并纳入行业“黑名单”；对情节严重者，暂停或取消代理资格。

· 对违规专家，除退回费用外，还应承担禁评、信用惩戒，涉嫌犯罪的移交司法。

· 将专家费违规支付或收受的行为纳入行政执法检查重点，形成常态化监督。

效果：通过刚性问责和法律责任，提升制度执行力，形成“不敢乱、不能乱、不想乱”的长效机制。

（六）行业自律与协会规范：弥补制度不足

问题：法律与政策层面的规定往往偏原则，无法覆盖所有情形，缺乏行业内部的细化规范。

对策：

· 行业协会发布《评标专家费合规公约》，明确行业内不得攀比、不得额外补偿的规则。

· 协会建立专家与代理机构沟通机制，及时化解矛盾，统一认知。

· 对表现规范的代理机构与专家进行表彰宣传，形成正向示范效应。

效果：通过行业自律和软性规范，弥补法律制度的不足，增强行业内部的自我约束与正向引导。

小结

评标专家评审费的治理需构建一个多维度的、协同作用的制度闭环。本研究提出的六项治理路径并非孤立存在，而是遵循以下内在逻辑：首先，制度承认代理机构代付的现实惯例，是解决主体责任错位、为后续改革提供合法性基础的前提。其次，标准细化与动态调整是核心，它通过优化报酬结构，旨在消除专家报酬与劳动付出的矛盾，发挥评审费的正向激励作用。在此基础上，平台化结算作为关键的技术支撑，实现了支付的标准化与可追溯，为后续监管提供了数据基础。数据化监测和信用约束则是构建外部监督体系的基石，通过量化分析和信用记录，有效防范不当激励与腐败风险。最后，刚性问责为制度执行提供了法律保障，确保违规行为得到应有的惩戒；而行业自律则作为一种软性补充，弥补了法律法规的不足，共同营造良性行业生态。

六、结论

评标专家评审费问题，看似是技术性、操作性的“费用支付”问题，实则关乎招标投标制度的公正性与权威性。通过对招标投标法体系与政府采购法体系的比较分析，以及对现实实践与行业惯例的梳理，可以发现，矛盾集中在三个方面：

1. 制度与惯例错位：法律规定费用应由招标人或采购人承担，但实践中几乎完全由代理机构支付并纳入代理服务费成本。

2. 报酬与付出错位：统一标准无法覆盖不同项目差异，导致专家劳动与报酬不匹配，心理落差显著。

3. 激励与行为错位：在攀比心理与支付差异的驱动下，部分专家和机构突破制度底线，滋生不当激励甚至腐败风险。

这三重错位叠加，导致专家费制度逐渐偏离“合理劳动报酬”的初衷，演变为影响制度公信力的结构性风险点。

破解这一困境，需要从顶层制度与行业实践两方面同时发力：

· 在制度层面，应承认代理机构支付的现实路径，明确其合法性与受托性质；同时推动标准的细化与动态调整，使报酬水平与劳动付出相匹配。

· 在执行层面，应通过平台化结算实现透明支付，通过数据化监测与信用档案强化监督，通过刚性问责提高违规成本，并辅以行业协会的自律规范与正向引导。

总的来说，评审费治理的关键在于实现三大回归：

1. 回归法律原则：费用责任最终由招标人承担，不得转嫁或模糊。

2. 回归合理补偿：报酬与劳动投入相匹配，既不偏低也不畸高。

3. 回归公正本位：评审费仅是劳动报酬，而非评标倾向性或腐败交易的筹码。

本文主张在不改变法定责任架构的前提下，承认“由招标代理机构受托代付”的现实路径。该路径并不改变“费用最终由招标人承担”的法律原则，而是通过合同与平台规则将之程序化。受限于不同地区标准差异与数据可得性，本文未开展跨省量化比较；后续研究可围绕“浮动系数设计的计量口径”“平台化结算的合规性评估指标”展开实证检验。

受限于地区差异与数据可得性，本文未对各省标准执行情况进行量化比较。后续研究可进一步构建浮动系数的计量模型，并评估平台化结算在不同地区的实施成效。

当制度责任、费用安排与激励机制在规则框架内实现统一，评标专家的职业尊严才能得到保障，招投标活动的独立、公正和权威才能得到维护。这不仅有助于行业内部的良性发展，也关乎社会公众对公共资源配置制度的信任与认可。

参考文献

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11. 媒体公开报道：遵义市通报评标专家拒领标准费用事件，2023；若干地方关于评标专家受贿案件的新闻报道.

来源：云南省建设工程招标投标行业协会